最高人民法院
“行政审判讲堂”2025年
第六期答疑
编者按
6月30日，最高人民法院举办2025年第六“行政审判讲堂”（总第十六期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长进行了现场答疑。
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答疑实录
问题一：具有行政强制执行权的行政机关对违法建筑物等实施强制执行，人民法院审查其程序合法性时，应如何理解《中华人民共和国行政强制法》第44条规定“公告”“法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼”与第35、37条规定“催告”“强制执行决定”之间的衔接关系？（提问人：湖南省常德市中级人民法院行政庭谢玉鸣）
答疑意见：《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第35、37条是对具有行政强制执行权的行政机关实施强制执行的一般程序规定，即行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第44条是对违法建筑物等强制拆除的专门程序规定，即对违法建筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。对于上述专门规定与一般规定如何衔接的问题，法律未明确规定。我们认为，人民法院审查其合法性时，应结合案件具体情况，兼顾当事人合法权益与行政机关行政效率。
第一，行政强制法第44条规定“法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼”的对象通常应理解为行政决定，该条文旨在防止尚有争议且未经救济程序的行政决定损害当事人合法权益。行政机关依据行政强制法第37条规定作出“强制执行决定”载明的事项超出行政决定范围的，说明其中包含了新的行政决定，当事人不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，复议机关或者人民法院可以依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，决定或者裁定停止超范围部分内容的执行。
第二，行政强制法第44条规定“行政机关可以依法强制拆除”可以理解为依法启动行政强制法第35条规定的“催告”程序。催告是行政强制执行的启动程序，根据行政强制法第34、35、44条规定，启动催告程序，一般需满足“当事人在行政机关决定的期限内不履行义务”和“在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除”两个条件。实践中，为了提高行政效率，行政机关在未符合第二个条件时即启动催告程序，但实施强制拆除时申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限已届满，此时应视为当事人合法的程序权益已获得保障，不宜据此确认行政强制执行程序违法。
第三，行政强制法第44条规定“公告”与第35条规定“催告”在内容上并无本质区别，差异在于公告是向不特定的社会公众告知，而催告则是向当事人告知。对于“公告”与“催告”程序孰先孰后的问题，法律未明确规定；从行政效率看，两者可以同时进行。实践中，为了把行政强制执行工作做到位，行政机关先后实施公告与催告，给予当事人自动履行更多的机会和时间，亦不违反法律规定。
问题二：行政机关作出限期拆除决定后，又实施了强制拆除行为。当事人仅对强制拆除行为提起诉讼，人民法院审理时发现限期拆除决定违法的，是否影响强制拆除行为的合法性？（提问人：黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行政庭朝之悦）
答疑意见：该问题的实质是，行政机关先后作出两个关联行政行为，当事人仅起诉后续行政行为，人民法院审查发现先前行政行为违法的，该违法性能否为后续行政行为继承。我们认为，对于关联行政行为，人民法院应当坚持整体性司法审查理念，平衡好先前行政行为公定力与当事人权利救济必要性的关系，承认在一定条件下先前行政行为的违法性能够为后续行政行为继承。
第一，先前行政行为违法性继承的条件。一是存在时间上具有先后关系的关联行政行为，关联性体现为程序上的联动关系、要件上的先决关系或者执行上的依据关系。比如限期拆除决定与实施强制拆除行为，属于执行上的依据关系。二是先前行政行为已不具争讼性，其违法性继承是当事人权利救济的唯一途径。如果先前行政行为仍具有可诉性，人民法院可以释明引导当事人一并提起诉讼，合并审理。三是当事人的实体权益具有救济的必要性。
第二，先前行政行为合法性审查的标准。人民法院可以对先前行政行为从证据效力的角度进行审查，审查标准可以参考《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第7条规定，即“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律依据；（三）超越职权；（四）其他重大明显违法情形。”
第三，违法性继承的法律后果。先前行政行为违法并足以否定证据效力的，应确认后续行政行为也具有相应的违法性。后续行政行为继承先前行政行为违法性后，应区分违法的具体情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第70、74、75、76条规定，作出相应处理。
问题三：殴打他人行政处罚案件中，受害人申请行政复议，被处罚人在复议过程中对行政处罚决定提出异议时，如何理解适用《中华人民共和国行政复议法》第63条第2款有关禁止不利变更原则的规定?（河北省承德市中级人民法院行政庭王静）
答疑意见：《中华人民共和国行政复议法》第63条第2款规定：“行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但是第三人提出相反请求的除外。”该条规定的禁止不利变更原则，旨在保障申请人的行政复议救济权；如果允许复议机关对申请人作出不利的变更决定，则会导致申请人不敢行使救济权，有悖立法目的。但是，无条件适用禁止不利变更原则，也可能导致对违法行政行为的不当维持。因此，有必要对禁止不利变更原则的适用作出限定。
第一，禁止不利变更原则一般不适用于申请人与第三人均对行政行为提出异议的情形。比如被处罚人作为第三人参加行政复议时，仍可提出行政处罚过重等异议，一方面可以与申请人形成抗衡，防止其滥用复议申请权，另一方面更有利于对行政行为合法性的全面审查，以实质性化解行政争议。
第二，禁止不利变更原则不适用于无效行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”无效的行政行为自始没有公定力，无适用禁止不利变更原则的必要。
第三，行政行为被复议决定撤销后，行政机关重新作出行政行为时一般应适用禁止不利变更原则。但以下等情形例外：一是原行政行为适用法律错误；二是行政机关重新作出行政行为的事实基础与原行政行为不同。
问题四：国有土地上房屋征收补偿行政协议中，设定给付补偿款的条件为被征收人履行兼并重组且相应投资额高于补偿款数额，人民法院如何运用禁止不当联结原则对该协议内容的效力进行审查判断？（广东省中山市第一人民法院行政庭余磊）
答疑意见：禁止不当联结原则是指，行政机关行使公权力、从事行政活动，不得将不具有事理上关联的事项与其想采取的措施或决定相互结合，否则将导致行政行为无效。行政机关与相对人的地位不完全平等，如果允许行政机关对相对人采取任意措施，则有可能侵害其合法权益，出现显失公平等情形。对于上述协议内容是否构成不当联结，人民法院可以从设定条件与行政协议目的的一致性、设定条件的正当性及其与实现行政协议目的是否存在合理关联性等方面进行审查判断。
第一，识别目的一致性。行政机关给付补偿款的目的是给予被征收人公平补偿；而设定给付补偿款的条件，即被征收人履行兼并重组且相应投资额高于补偿款数额的义务，目的是督促被征收人履行兼并重组等投资义务，与征收补偿的目的不具有一致性。
第二，设定条件的正当性。行政机关须严格遵守法律优先和法律保留原则，在法律框架内正当行使行政权。行政机关设定上述给付补偿款条件的法律依据不足，且不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、第19条第1款规定的“给予被征收人公平补偿原则”。
第三，是否存在合理关联性。给付征收补偿款旨在弥补被征收人因征收行为而遭受的损失，与被征收人是否履行兼并重组等投资义务，并无事理或者法理上的联系，两者欠缺合理关联性。
问题五：当事人不服税务所作出征收社会保险费决定提起的行政诉讼，税务所是否可以作为适格被告？（重庆市渝中区人民法院行政庭任科）
答疑意见：《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第1款规定了认定行政诉讼适格被告的基本规则，即“谁行为、谁被告”。我们认为，不服税务所作出征收社会保险费决定的行政案件中，税务所在法定授权范围内征收社会保险费的，可以认定税务所为适格被告。
第一，税务所是经行政法规授权征收社会保险费的税务机关，具有行政主体资格。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第14条、《中华人民共和国社会保险费征缴暂行条例》第6条规定，税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收。
第二，税务所系税务局的派出机构，其在法定授权范围内征收社会保险费的，可以作为适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第2款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”
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